深圳今年“居住证”将取代“暂住证”制度

    深圳于1984年启用暂住证，1990年启用“非劳务暂住证”。22年来，暂住证制度一直是深圳对非户籍人口实施管理的主要做法。 
　　但是今年，居住证将取代这一历史悠久且备受诟病的歧视性制度。 
　　从暂住证到居住证，一字之变，理念悄然转变。人们的生活将有什么改变？深圳能否冲破户籍制度的牢笼，实现其“淡化户籍，强化居住”的理念？ 
　　轮廓初显 
　　今年初，深圳今年将推行居住证的消息甫一传出，全国各地媒体纷纷予以报道。 
　　然而，负责组织调研、起草和管理办法的深圳市公安局却一直对此三缄其口，各路媒体只能不断抓住各种新闻发布会的机会向其捕捉只言片语。 
　　“深圳市政府已经成立了居住证管理的领导小组。将在第三季度向市人大提交立法建议，推动立法程序。”3月28日，深圳市公安局副局长申少保接受记者采访时说，“争取年内实行。” 
　　4月10日，市公安局有关负责人介绍，目前居住证管理办法已形成初稿。但这一初稿却迟迟没有公布。 
　　但从目前透露出来的消息看，今年年底推出居住证已成定局，居住证的理念轮廓也粗略显现。 
　　居住证将覆盖包括本市户籍人口和非本市户籍人口在内的所有居住人口，淡化“户籍”概念，强化“居住”概念。居住证将采用二代身份证的技术，存有持证人的个人信息，将来在深圳就业、入学、就医，甚至租房都要凭卡办理。这是居住证与暂住证最大的区别。 
　　深圳的居住证还将实行一人一号，终身不换，持证人离开深圳之后，其居住证号码进入“休眠”状态，一旦他回到深圳，其居住证号码又将“激活”。 
　　申少保强调说，尽管“居住证”一词源自其他城市，然而深圳的理念与之不同，居住证体现的将是“提供服务”的功能。但同时居住证的管理将更加严格。 
　　申少保还阐述了深圳市公安局的思路：如果暂住人口一直找不到工作，就应该离开深圳，因为没有正当收入来源，他在深的生活、安全等各方面都可能有问题，没有居住证，在深圳就属于非法滞留，要严格管理。申少保还说：“推行居住证后，要让有证的人更加方便，让没证的人寸步难行，对极少数非法滞留、从事违法行为的人，压缩乃至取消其活动空间。” 
　　同时，居住证将与社保、就业、教育、居住等一系列政策挂钩。 
　　此外，对于公众关心的居住证收费的问题，无论是公众、学者、管理者都一致认为应该只收工本费。深圳市公安局副局长申少保也曾透露，居住证管理成本并不会很高。 
　　但目前对于推行居住证后持证人可以享受何种待遇，深圳市有关部门一直没有透露。 
　　暂住证已名存实亡 
　　如果了解了居住证出台的背景，就不难理解深圳市要通过居住证强化人口管理的苦心。 
　　深圳拟实施居住证制度的消息在去年8月出台的加强人口管理的“1+5”文件中最早浮出水面。该文件在今后较长一段时间内将成为深圳的“人口法典”，其中就提到深圳市将探索实施居住证管理。 
　　深圳市公安局局长李锋曾说，根据公安部门掌握的情况，大量原本居住在乱搭建建筑内的“三无”人员在2004年的“梳理行动”后并没有离开深圳，而是继续在一些出租屋居住下来。这些人员无疑成为了城市管理的难点。 
　　如何解决这个问题？在管理手段上，深圳思之再三。靠过去的暂住证管理是不行的了。收容遣送制度取消之后，暂住证对暂住人口几乎失去了制约力。即使不办暂住证，暂住人员也不会受到大的影响。据了解，目前全国部分大城市暂住人员按规定办理暂住证的比例不到50%，这样，大量暂住人员的信息不在有关部门的掌握中，存在巨大的管理真空。 
　　为了加强暂住人口管理，深圳市各区去年大量成立出租屋管理队伍，试图以出租屋管理为突破口加强人口管理。马俊是深圳市宝安区出租屋综合管理办公室的一名工作人员。他告诉记者，实际上出租屋管理员下到社区去登记暂住人员信息，从来不问暂住证，只看身份证。由于暂住人口流动快，暂住证很难及时真实地反映一个人的信息，而身份证才是唯一不变的凭证。 
　　据了解，身份证是“孤立”的，不能全面反映一个人的信息，也不与就业、社保、教育等政策挂钩，因而没有什么约束力。深圳这个人口流入地需要更强的管理手段，而这个管理手段就是居住证。 
　　会否徒劳无功？ 
　　有言论担心居住证并不能带来多大改变，因为它所承担的人口登记、管理的功能过去暂住证也同样承担，目前来看，这一点和即将推出的居住证没什么不同。居住证会不会是一场徒劳无功的实验？ 
　　深圳并不是第一个实施居住证管理的城市。目前，国内已经有多个城市已以居住证取代暂住证，包括上海、成都、青岛等城市。 
　　社科院农村发展研究所研究员党国英指出，国内大城市纷纷以居住证取代暂住证的大背景，是户籍带来的城乡二元结构，在户籍制度短时间内不可能取消的情况下，居住证更多地体现为一种过渡，它适度消弭户籍人口与非户籍人口之间的差异，并适度提高了非户籍人口的福利待遇。 
　　复旦大学人口研究所彭希哲教授介绍，从目前上海实施居住证的情况来看，并没有达到预想的目的，调控能力有限。彭希哲认为，居住证改革只是手段和形式，问题的本质是在于居住证上有没有承诺某种社会权利和福利。 
　　而党国英教授则指出，如果仅出于管理控制的目的，很难调动群众办证的积极性，到时还是达不到目的。政府应该给办证的人提供好处，当持证人有困难时政府应扮演保护者的角色，提供多种多样的服务，这样才符合推行居住证的初衷。 
　　党国英进一步指出，居住证所能提供服务的含金量与办证的门槛直接相关。他预计，如果深圳市政府本意是要把所有在深有合法收入的人口纳入居住证管理的范围，那么居住证能提供的待遇应该不会很多，甚至有可能不超过原来暂住证所能提供的。因为无论给社保、给就业服务、给教育机会，都要消耗公共服务成本，地方政府很难承担。 
　　党国英说：“‘淡化户籍概念、强化居住概念’的提法很好，但是要落实到政府的实际服务和保护持证人的权益上去。如果非户籍人员能享有与户籍居民一样权利，那户籍概念当然可以淡化。” 
    上海IC卡式居住证。 
　　高端访谈 
　　“居住证制度必须与户籍改革配套而行” 
　　对话复旦大学人口研究所教授彭希哲 
　　上海是国内较早推行居住证制度的城市，那么其实施效果如何？当地专家对居住证制度有何评价？这些都是深圳可以吸取的经验或者教训。为此，记者采访了复旦大学人口研究所的彭希哲教授。 
　　上海居住证制度效果不很明显 
　　记者：目前上海居住证的实施情况如何？ 
　　彭希哲：上海用居住证取代暂住证后取得的效果不是很明显。上海市的初衷是想通过户籍管理的办法把上海想要的人才留下来。现在政府的调控手段并没有取得成功，不想引进的人也能通过各种渠道挤进来，而想引进的人才也可能进不来。我们知道的沈阳在废除暂住证制度两年多后又恢复了，实际上制度改革只是一种手段、形式，最关键的问题是在户籍制度上所涵盖的那部分人的社会权利和社会福利，如果这些得不到改善的话，无论是实施暂住证管理、身份证管理、还是居住证管理，都是无区别的。 
　　权利与福利不一样是必然的 
　　记者：您的意思是不是说，居住证要保证暂住人口也享有一些社会福利？ 
　　彭希哲：并不是说暂住人口就应当享有某个城市的原住人口享有的权利。 
　　比如说一个来深圳10年的人，他参与了深圳的发展，作出了一定的贡献，而一个来深圳才半年的人他拿什么来享受深圳市民享受的全部权利呢？ 
　　我们所谓的“社会公平”并不是所有人享受一样的权利。现在城乡之间、城市与城市之间都存在着巨大的差距，如果我迁移到某个城市就享受到这个城市市民的所有权利，这也是不公平的。这种权利与福利的不一样其实是必然的。一般来说，想通过改变户籍改革来解决这些问题是不可行的。 
　　记者：您认为居住证改革是不是户籍改革的一部分？ 
　　彭希哲：居住证的改革确实是户籍改革的一部分。关键问题是，居住证改革到底起什么作用？如果只是改变一个管理的形式，如果只起一个“知道什么人住在什么地方”的作用的话，那怎么改都行，因为它并不影响到其他问题。但如果这种改革涉及到个人权利的基础，那么它的改革就必须和户籍改革配套而行，而不仅仅是单纯的管理形式改革。 
　　推行居住证需要正面激励 
　　记者：上海推出居住证时说，凭居住证可以享受到某些过去暂住证没有的待遇。 
　　彭希哲：上海对领取居住证的人口是有一定限制的，并不是所有流动人口都能领取居住证，而是给上海需要的人才办理居住证，这种人要有一定的学历、一定的居住条件、一定的职业。这个概念就像以前“准户口”的概念。 
　　记者：这一点和深圳不太一样，深圳市是只要有合法合理的理由，都可以办理居住证。一般的暂住人员都可以进行办理。深圳市可能还是希望通过出台居住证的管理办法来加强对暂住人口的管理。 
　　彭希哲：如果是一种管理职能，就要从管理职能上来评价了。你给暂住人员什么权利，他为什么要来登记，这需要形成一个激励机制。领到居住证后，会拥有什么权利，会享受什么福利？归根到底这还是一个社会福利制度的改革问题——你到底在多大程度上把这些人口纳入社会福利保障体系。 
　　暂住人口都享有福利不现实 
　　记者：现在深圳有800万暂住人口，您觉得给这么多暂住人口提供社会福利、社会保障可能吗？ 
　　彭希哲：这不太现实。理念是对的，都是人，都应该享有平等的权利。但现实中，不可能在短时间内，通过一个单一的制度转变过来。现在深圳有这么多暂住人口，如果他们都有了深圳户口，这么多人的教育、住房、养老保障金怎么办？这是一个更深远的社会问题，不是靠改变名称能解决得了的。这些问题公安局是解决不了的，这是要整个社会、政府齐心协力来共同解决的。 
　　记者：从目前国内居住证实施的情况来看，居住证比暂住证有没有什么进步的地方？ 
　　彭希哲：我个人觉得并无实质性的变化，只是一个名称上、形式上的变化。因为整个社会的福利保障体系没有实质性的改变。 
　　暂住故事 
　　办证费用不该那么高 
　　“暂住证啊，三年前就没人查了”，唐伟告诉记者。在深圳人力资源市场的大厅旁，唐伟讲述了他与暂住证的故事。 
　　“6年前我来深圳时花了300块钱办暂住证，那可是一笔不小的数目，后来没人查了也就没接着办。”唐伟一边说一边从钱包里掏出他2002年办的暂住证。唐伟介绍说，当初暂住证查得比较严的时候，小到出关、租房，大到汽车过户，考驾驶执照都离不开暂住证，每天人活得提心吊胆的，生怕哪天忘带了被抓进拘留所。“ 
　　我和深圳总有些隔膜2002年，徐文锋刚到深圳打工，厂里给工人们统一办了暂住证，但当时他还不知道暂住证对外来务工人员意味着什么，直到有一天…… 
　　“那天，我们几个老乡聊天到很晚，派出所的民警可能听见屋内说话声很大，又见灯还亮着，就”砰砰砰“敲起了门，当时我们很害怕，没有开门，他们就一脚把门踹开了，手里还拿着警棍，我有3个老乡被抓进了拘留所，后来是另外两个有暂住证的老乡交了600块钱才把他们赎出来的。”徐文锋谈起这件事的时候一直低着头。记者问他拿着暂住证有没有感觉到生活要方便些，他说：“生活上倒没有什么变化，该怎么过还是怎么过，但和这座城市总有一些隔膜，和这里的本地人的差距就更不用说了，很多福利我们都享受不到，虽然我们也在很努力地工作。”